Vetorecht als Machtinstrument: Wie einzelne Staaten die EU ausbremsen

Der Kaffeetrick ist in die EU-Geschichte eingegangen. Beim Gipfel der Staats- und Regierungschefs im Dezember 2023 überraschte der damalige deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz mit einem raffinierten politischen Schachzug und ermöglichte dadurch die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine. Der Startschuss für die Gespräche sollte ein symbolischer Akt sein, eine Unterstützungsgeste für das von Russland überfallene Land. Die Entscheidung darüber musste einstimmig erfolgen, doch Ungarns damaliger Premier Viktor Orbán blockierte, wieder einmal, den gemeinsamen Weg.

Nach acht Stunden Gezerre, das keinerlei Fortschritt gebracht hatte, schickte Scholz Orbán für eine Kaffeepause nach draußen. „Dann haben wir die Entscheidung gefasst, zu 26 im Raum“, berichtete der frühere deutsche Regierungschef nach dem Gipfel. Was Scholz allerdings nicht sagte: Dies war der wahrscheinlich teuerste Kaffee aller Zeiten. Denn Orbán ließ sich sein Vor-die-Tür-Gehen bezahlen, und zwar ordentlich. Kurz vor dem Gipfel hatte die EU rund zehn Milliarden Euro an Finanzhilfen für Ungarn freigegeben – Geld, das wegen Verstößen des Landes gegen die Rechtsstaatlichkeit von Brüssel blockiert war. Für den Zusammenhang zwischen Kaffee und Milliarden gibt es freilich keine offizielle Bestätigung, an einen unbedeutenden zeitlichen Zufall glaubt in Brüssel jedoch niemand. Dieser Umstand und die Tatsache, dass Viktor Orbán sofort nach dem Gipfel weitere Blockaden ankündigte, lassen den Erfolg des Kaffeetricks in einem getrübten Licht erscheinen.

Dass es einmal so weit kommen würde, daran hat in der Gründungszeit der EU wohl niemand gedacht. Damals war die Einstimmigkeit im Rat das grundlegende Abstimmungsverfahren, nach und nach wurden die Bereiche, in denen eine Entscheidung unisono getroffen werden muss, verringert. Heute gilt dies noch für sensible Bereiche, wie etwa die Außen- und Sicherheitspolitik, die EU-Mitgliedschaft oder die EU-Finanzen.

Ursprünglich war das Einstimmigkeitsprinzip dazu gedacht, allen Mitgliedstaaten ein starkes Mitspracherecht zu gewährleisten, um auch die Interessen der kleineren Länder zu schützen. Heute bleibt oft nur der kleinste gemeinsame Nenner, oder, im schlimmsten Fall, die Blockade. Die Länder der EU setzen die Einstimmigkeit zunehmend als Hebel ein, sie blockieren Entscheidungen und wollen so Zugeständnisse in anderen Fragen erzwingen. Etwa, dass eingefrorene Gelder freigegeben werden oder sie pochen auf ein anderes Entgegenkommen aus Brüssel.

„Die Gründe für die kontroverse Haltung der Mitgliedstaaten im Bereich der Außenpolitik liegen auf der Hand: Sie beruht auf ihrer unterschiedlichen Geschichte, Geografie und Identität. Es kommt darauf an, wie wir damit umgehen“, konstatierte schon im Jahr 2020 Josep Borrell, damaliger Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik. Borrell war kein Freund der Einstimmigkeit, eine Reform konnte er dennoch nicht einleiten.

In den vergangenen Jahren ist der Ruf nach einer Änderung der Regeln immer lauter geworden. Der jüngste Vorstoß kommt nun von höchster Stelle: EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat einen Tag nach der Wahl in Ungarn und der Niederlage von Viktor Orbán dazu aufgerufen, das Vetorecht der EU-Mitgliedstaaten einzuschränken. „Der Übergang zu Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit in der Außenpolitik wäre ein wichtiger Schritt, um systematische Blockaden, die wir in der Vergangenheit erlebt haben, zu vermeiden. Wir sollten die Dynamik jetzt nutzen“, so von der Leyen.

Kurz davor war bereits der deutsche Außenminister Johann Wadephul aktiv geworden: „Um international ein handlungsfähiger Akteur zu sein, um wirklich erwachsen zu werden, sollten wir in der EU das Einstimmigkeitsprinzip abschaffen, bevor diese Wahlperiode zu Ende geht“, so der CDU-Politiker in einem Interview mit der Funke Mediengruppe. Er sei dafür, mit einem System qualifizierter Mehrheiten zu arbeiten, alle Erfahrungen der vergangenen Wochen mit Hilfen für die Ukraine sowie Sanktionen gegen Russland würden dafür sprechen, so Wadephul. Unterstützung kommt auch vom Fraktionschef der Europäischen Volkspartei, Manfred Weber.

Österreichs Bundeskanzler Christian Stocker, Parteikollege von Weber, sieht die Sache allerdings anders. Aus dem Bundeskanzleramt in Wien heißt es dazu: „Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit können niemals die Stärke, Glaubwürdigkeit und Legitimität einstimmiger Entscheidungen ersetzen, das gilt insbesondere im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.“

Und: „Wenn es um den Beitrittsprozess geht, sind wir durchaus offen für pragmatische Lösungen und Vereinfachungen wie die qualifizierte Mehrheit bei technischen Schritten bei der Eröffnung eines Verhandlungsclusters. Entscheidende Fragen, wie der tatsächliche Abschluss von Verhandlungskapiteln sowie der Beitritt selbst, müssen jedoch weiterhin einstimmig beschlossen werden.“

Ganz einig scheint man sich in der Sache in Österreich aber nicht zu sein. Die NEOS traten in den vergangenen Jahren stets für die Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips auf. Als Außenministerin klingt Parteichefin Beate Meinl-Reisinger nun etwas vorsichtiger: „Es darf nicht sein, dass einzelne Mitgliedstaaten ganz Europa schwächen. Die Handlungsfähigkeit der EU muss sichergestellt sein. Auch vor dem Hintergrund der zahlreichen Konflikte in der Welt und der Erosion des Völkerrechts und etablierter Handelsregeln muss die EU handlungsfähig und souverän sein. Daher ist aus meiner Sicht eine stärkere Nutzung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen in außenund sicherheitspolitischen Fragen im Interesse der EU und Österreichs, um Handlungsfähigkeit und Stärke zu gewinnen.“

Mit der Abwahl des ungarischen Langzeit-Premiers und notorischen Blockierers Orbán ist das Einstimmigkeits-Problem jedenfalls nicht von der europäischen Bildfläche verschwunden. „Viktor Orbán hat das Schwingen der Veto-Keule auf die Spitze getrieben, aber es gab und gibt ja auch andere Länder, die zu solchen Mitteln greifen“, sagt Paul Schmidt, Generalsekretär der Österreichischen Gesellschaft für Europapolitik.

Griechenland etwa blockierte jahrelang den Beitrittsprozess von Nordmazedonien – wegen eines Streits um den Namen des Landes. Bis zum Jahr 2023 stand Polen immer wieder auf der Bremse, und Österreich zog sich mit dem Veto gegen den Schengen-Beitritt von Rumänien und Bulgarien monatelang den Unmut der EU-Partner zu. Zwei Jahre lang hatte das ÖVP-geführte Innenministerium die Aufnahme der beiden osteuropäischen Länder in den grenzkontrollfreien Raum verhindert, selbst vom grünen Koalitionspartner und von Bundespräsident Alexander Van der Bellen hagelte es Kritik an diesem Schritt. Erst im Dezember 2024 gab Wien grünes Licht.

„Das Veto hat sehr oft mit innenpolitischen Dynamiken zu tun“, sagt Paul Schmidt. Genau das wurde auch bei der Schengen-Blockade von politischen Beobachtern im In- und Ausland vermutet. Tatsächlich fanden in Niederösterreich, einem der wichtigsten Bundesländer für die ÖVP, wenige Wochen nach Bekanntgabe des Vetos Landtagswahlen statt.

„Man sieht ja, wie die Einstimmigkeit die EU hemmt“, sagt Politikwissenschafterin Kathrin Stainer-Hämmerle, gleichzeitig betont sie aber auch: „Es geht schon um sensible Bereiche.“ Die Professorin an der Fachhochschule Kärnten verweist auf die Freiwilligkeit der Staaten, in der Europäischen Union zu sein. Daher sei es besser, die Länder von einer Entscheidung zu überzeugen. Wenn nicht alle gehört werden, wenn nicht mehr so auf Verhandlungen gedrängt werde, dann bestehe die Gefahr, dass Staaten austreten und die EU zerbreche. Stainer-Hämmerles Appell: „Mehr die Vernunft als das Regelwerk walten lassen.“

Paul Schmidt verweist auf eine Studie der deutschen Stiftung Wissenschaft und Politik. Die Organisation nahm die öffentlichen Abstimmungen im EU-Rat von 2010 bis 2023 unter die Lupe, insgesamt waren dies mehr als 1.300 Beschlüsse. Das Fazit: „Die EU-Mitgliedstaaten streben in der Regel auch bei Mehrheitsentscheidungen einen Konsens an. Größere Gruppen von Mitgliedstaaten werden so gut wie nie überstimmt.“ Österreich wurde im untersuchten Zeitraum nur bei zwei Prozent aller Entscheidungen, die mit qualifizierter Mehrheit getroffen wurden, überstimmt. „Die Studie zeigt, dass auch bei Mehrheitsentscheidungen viel diskutiert und der Konsens gesucht wird“, betont Schmidt. Er ist der Ansicht: „Um zu Entscheidungen zu kommen, muss man überzeugen, sonst wird es nicht funktionieren.“

Rein rechtlich kann die EU auch zu härteren Mitteln greifen. Mit sogenannten Brückenklauseln kann der Rat von der Einstimmigkeit zu einer qualifizierten Mehrheit übergehen. Das geht allerdings nur, wenn diesem Schritt alle zustimmen. Und dann gibt es noch das Verfahren nach Artikel sieben. Dieses ist als letztes Mittel vorgesehen, um die Grundwerte der EU zu wahren. Damit kann einem Mitgliedstaat auch das Stimmrecht entzogen werden. Das geht nicht von heute auf morgen, sondern ist langwierig, kompliziert und heikel. Im Jahr 2017 wurde ein solches Verfahren gegen Polen eingeleitet, 2018 gegen Ungarn. Im Mai 2024 wurde der „Prozess“ gegen Polen eingestellt, jener gegen Ungarn ist weiterhin anhängig.

Eine grundlegende Reform der Vetoregeln ist keine einfache Sache. Das weiß natürlich auch Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, die nun einen neuen Anlauf dazu nimmt. Die Einstimmigkeit ist eines der grundlegenden Prinzipien der EU und in den Europäischen Verträgen festgeschrieben. Und eine Änderung dieser Verträge ist nur einstimmig möglich …

Dieser Beitrag ist ursprünglich in der News-Printausgabe Nr. 17/2026 erschienen.