Das Ende des Glücksspiel-Monopols?

Eine Zahl erregt derzeit die Gemüter: 70 Prozent! So hoch ist nämlich laut mehreren Studien der Anteil des illegalen Glücksspiels am an sich monopolisierten und rund 2,3 Milliarden Euro schweren österreichischen Glücksspielmarkt. Beim Monopolisten, der Casinos Austria AG, mehrheitlich im Besitz der tschechischen Allwyn-Gruppe, mit seiner Plattform win2day spielen gerade mal 30 Prozent der Spieler, der Rest zockt auf illegalen Onlineplattformen. Dort gibt es meist keinen Spielerschutz und die Spieler werden vielfach brutal abgezockt.

Warum die illegalen Plattformen trotzdem boomen, bringt Rechtsanwalt und Glücksspielexperte Walter Schwartz auf den Punkt: „Das Angebot der illegalen Anbieter ist für Spieler einfach viel attraktiver als jenes des Monopolisten.“ In Zeiten des Online-Gamings findet das illegale Glücksspiel nicht mehr in verrauchten Hinterzimmern übel beleumundeter Gürtel-Cafés statt, sondern ist im Web nur einen Mausklick vom legalen Angebot entfernt. Zufrieden ist mit dieser Situation niemand, doch über den Weg, wie illegales Glücksspiel zurückgedrängt und der Spielerschutz nachhaltig ausgebaut werden kann, gehen die Meinungen zwischen den politischen Parteien, Rechtsexperten und Lizenzwerbern stark auseinander.

Eingeleitet wird das Glücksspieljahr mit der heiß diskutierten Novellierung des Glücksspielgesetzes. Zuständig dafür ist das Finanzministerium. Dort will man entschlossen gegen das illegale Online-Glücksspiel vorgehen.

Finanzminister Markus Marterbauer: „Im Online-Glücksspiel werden erstmals einheitliche Spielerschutzstandards implementiert. Online-Glücksspiele sollen den gleichen Spielerschutzbestimmungen wie terrestrische Automaten unterworfen werden, etwa durch die Limitierung der Spieldauer oder die Ausgestaltung der Spiele. Außerdem sieht der Entwurf ein altersabhängiges Verlustlimit vor, um die finanziellen Schäden, die durch Glücksspiel verursacht werden können, zu begrenzen.“

Durchsetzen will Marterbauer diese Änderungen durch eine Ausweitung der Behördenbefugnisse zur Bekämpfung des illegalen Online-Glücksspiels. So soll das Amt für Betrugsbekämpfung in Zukunft Zahlungen von und an Anbieter von illegalen Online-Glücksspielen durch Payment Blocking verhindern können. Domainsperren sollen verhindern, dass das illegale Angebot abgerufen werden kann. Außerdem will man den Strafrahmen für illegales Online-Glücksspiel erhöhen, um die Abschreckungswirkung zu stärken.

Für Experten Walter Schwartz ist dieser Entwurf zahnlos. Denn der Staat ist schlicht nicht in der Lage, effektiv gegen das illegale Online-Glücksspiel vorzugehen. Ein Grund: Exekutionstitel sind bei vielen ausländischen Anbietern nicht durchsetzbar, da Offshore-Unternehmen für die Justiz nicht greifbar sind. „In liberalen Demokratien funktioniert ein IP-Blocking nicht, ebenso wenig die Einschränkung des digitalen Zahlungsverkehrs. Der Gesetzgeber würde hier technologischen Entwicklungen ständig hinterherlaufen, denn sobald eine IP-Adresse geblockt ist, poppt das Angebot eben unter einer anderen Adresse wieder auf. Dieses Hase-Igel-Spiel kann der Staat nicht gewinnen. Ganz abgesehen davon: Wollen wir diese gravierenden Grundrechtsbeschränkungen?“, sagt Schwartz.

Unterstützung erhält er bei seiner Argumentation von Andreas Kreutzer vom Marktforscher Branchenradar.com. Der hat in einer aktuellen Studie die Entwicklung des Online-Glücksspiels in Österreich beleuchtet. In den geplanten Maßnahmen des Finanzministeriums sieht er einen klaren Zielkonflikt. Kreutzer: „Es gibt auf dieser Erde bislang keine Demokratie, die mit DNS- und Payment-Blocking illegales Glücksspiel unterbinden konnte. Spielerschutz entsteht nicht durch unattraktive oder verknappte Angebote, sondern durch einen regulierten Markt, der mit illegalen Anbietern auch tatsächlich konkurrieren kann.“

Beim in Teilen bereits an Medien durchgesteckten Entwurf der SPÖ des neuen Glücksspielgesetzes ist aber von einer Marktöffnung wenig bis nichts zu bemerken. Dort deutet alles auf eine Einzementierung des derzeitigen Monopols hin. Eines Monopols, in dem der Staat allerdings nur mehr Minderheitseigentümer ist. Die Mehrheit der Casag, nämlich 68 Prozent, hält längst der tschechische Allwyn-Konzern des Milliardärs Karel Komarek.

Ein Beibehalten des Glücksspielmonopols – das es außer in Österreich in Europa übrigens nur noch in Polen gibt – würde aber, so Rechtsexperten und Branchenkenner, weder den Spielerschutz stärken noch die Steuereinnahmen des Staates erhöhen. In seiner Studie hat Andreas Kreutzer errechnet, dass bei unveränderter Rechtslage der Bruttospielertrag am Online-Gaming-Markt bis 2031 von derzeit 496 Millionen Euro auf rund eine Milliarde Euro steigen würde. Der Anteil des legalen Markts würde dann allerdings sinken, die kumulierten Steuereinnahmen von 2026 bis 2031 würden sich auf rund 901 Millionen Euro belaufen.

Würde der Monopolbetrieb beibehalten und die Spielbedingungen weiter verschärft werden, wie im durchgesteckten SPÖ-Entwurf vorgesehen, würde die Kanaliserungsrate bis 2031 auf 27,8 Prozent sinken. Die kumulierten Steuereinnahmen der kommenden fünf Jahre würden auf nur noch 600 Millionen Euro fallen. Das wäre ein Einnahmenverlust von 300 Millionen Euro gegenüber dem jetzigen Niveau.

Kreutzer rät daher dringend zu einer kontrollierten Marktöffnung mit strengen, aber marktkonformen Spielerschutzauflagen als beste Lösung für den Spielerschutz und den Säckel des Finanzministers. Er hat dafür zwei Szenarien errechnet. Eine Variante geht von einer Teilöffnung des Marktes mit neun Lizenzen aus. Dabei würden bis zu 81 Prozent der Spielumsätze im legalen Bereich stattfinden und kumulierte Steuereinnahmen von bis zu 1,66 Milliarden Euro ermöglichen. Das wären Mehreinnahmen von bis zu 760 Millionen Euro gegenüber dem Status quo. Bei einer Liberalisierung des Markts mit 15 Lizenzen geht Kreutzer von Steuereinnahmen bis zu 1,88 Milliarden Euro aus. Das wäre nahezu eine Verdoppelung der Einnahmen im Vergleich zur aktuellen Rechtslage.

Nicht nur der Blick auf künftige Steuereinnahmen bringt eine Monopollösung am heimischen Glücksspielmarkt unter Druck. Auch rein rechtlich betrachtet ist es nicht mehr zeitgemäß. Christian Piska, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Wien: „Ein Glücksspielmonopol ist meiner Ansicht nach auch rechtlich, vor allem auf Unionsrechtslage, nicht mehr tragbar. Bei einem unglaublich hohen Anteil des illegalen Glücksspiels von 70 Prozent zieht das Argument, dass nur ein Monopol das illegale Glücksspiel zurückdrängen und Spieler schützen kann, nicht.“

Piska rät zu einer moderaten Marktöffnung. „Ich würde mir eine Lizenzvergabe an mehrere Anbieter vorstellen, die sich alle zu einem strengen Spielerschutz verpflichten müssen“, sagt der Staatsrechtsexperte. „Dabei darf der Staat aber nicht alles überregulieren. Die Lizenznehmer haben ein Grundrecht auf unternehmerische Freiheit, die auch das Recht auf ein attraktives Spielangebot umfasst.“ Wenn der Staat hier zu stark in die Gestaltung der Spiele eingreift, so Piska, würde das legale Angebot gegenüber dem illegalen zu unattraktiv werden und die Spieler würden weiterhin auf illegalen Onlineplattformen zocken.

Als Beispiel, wie man es nicht machen sollte, nennt er das Nachbarland Deutschland. Dort gibt es zwar mehrere legale Lizenznehmer, der Staat hat aber das legale Spielangebot durch extrem strenge Regeln so unattraktiv für Spieler gemacht, dass inzwischen 80 Prozent der deutschen Spieler auf illegale Plattformen ausgewichen sind. Piska: „Ziel muss sein, dass sich einige Glücksspielanbieter am legalen Markt mit ihren Angeboten eine gesunde Konkurrenz liefern, die für ein attraktives Spielangebot sorgt.“ Dann gäbe es für Spieler keinen Grund mehr, in die Illegalität abzutauchen.

Von der Gestaltung des neuen Glücksspielgesetzes hängt auch ursächlich ab, wie viele Bewerber es für die Lizenzen geben wird. Denn viele der weltweit größten Glücksspielbetreiber sind neben dem jetzigen Lizenzinhaber Casag am heimischen Markt interessiert.

So etwa die Brightstar Group, die bereits an einem Konsortium mit Post und Kurier Medienhaus arbeitet und vor allem an der Lotterienkonzession interessiert ist. Diese würde wohl auch gerne der französische Lotterienanbieter Française des Jeux erhalten, der über eine prall gefüllte Kriegskasse verfügt und Lust auf Expansion am europäischen Markt hat. Für die zwölf Casinostandorte, aber auch Online-Gaming und das Automatenspiel („kleines Glücksspiel“) bringt sich die Izi Group aus Malta in Stellung. Die Gauselmann/ Merkur-Gruppe hat erst vor gut einem Jahr der Casag die zehn Spielbanken in Niedersachen weggeschnappt und würde diesen Coup wohl gerne in Österreich wiederholen. Swiss Casinos hat bereits starkes Interesse am Casinostandort Bregenz geäußert, einem der profitabelsten Casinostandorte des Landes.

Monopolist Casag argumentiert immer mit dem Spielerschutz, der nur dann gewährleistet wäre, wenn es nur einen Anbieter gibt. Dabei ist der schon jetzt sehr löchrig. Denn ein in den Casinos gesperrter Gast kann weiter ungeniert auf der Onlineplattform win2day oder in den Winwin-Outlets auf Video Lottery Terminals des Monopolisten spielen. Denn rein rechtlich sind das unterschiedliche Unternehmen, die in Sachen Spielersperren datentechnisch nicht miteinander verbunden sind.

Das Gebot der Stunde und eigentlich seit Jahren überfällig wäre ein sogenannter Sperrverbund. Hier werden Spielersperren jedes Anbieters in eine zentrale Sperrdatenbank gemeldet, die etwa beim staatlichen Bundesrechenzentrum liegt, an das ohnehin sämtliche Spiel­automaten im Land angebunden sein müssen. Jede Sperre gilt dann automatisch für alle Anbieter, da sich Spieler mit einer Spielerkarte beim jeweiligen Spiel einchecken müssen. Ein bereits beim „kleinen Glücksspiel“ bestens bewährtes System, bei dem sich alle Anbieter in den Bundesländern, in denen es erlaubt ist (Nieder- und Oberösterreich, der Steiermark, Kärnten und Salzburg) einem freiwilligen Sperrverbund angeschlossen haben. Monopolist Casag hat sich bislang gegen einen gesetzlich verankerten Sperrverbund gewehrt.

Ein moderner Spielerschutz kann nur dort greifen, wo Spieler tatsächlich erfasst werden. Instrumente wie Identitäts- und Alterskontrollen, Limitierungen, Sperrsysteme, Monitoring des Spielverhaltens und geschulte Mitarbeitende, wie sie etwa beim „kleinen Glücksspiel“ gängige Praxis sind, verlieren ihre Wirkung, wenn ein Großteil der Spieler in den illegalen Markt abwandert. Andreas Kreutzer von Branchenradar.com: „Ein restriktives Monopol schützt nicht die Spieler, sondern treibt sie aus der Regulierung raus.“

Wirkungsvoller wäre seiner Meinung nach eine Neuausrichtung der Online-Glücksspielpolitik, die sich an realen Marktmechanismen orientiert; mehr legale Anbieter, klare Regeln, konsequente Aufsicht – und damit mehr Spielerschutz und mehr Steuereinnahmen. Kreutzer: „Die Regierung kann jetzt endlich die Chance ergreifen, einen modernen und konkurrenzfähigen legalen Markt zu schaffen, bei dem den Illegalen schwarz vor Augen wird.“

Dieser Beitrag ist ursprünglich in der News-Printausgabe Nr. 09/2026 erschienen.