Nationalratswahl von

Warum Wahlkämpfe so teuer sind

Nationalratswahl - Warum Wahlkämpfe so teuer sind © Bild: iStockphoto/Kevin Smart

Wenn man den Ankündigungen der Parteien glaubt, dann wird dies der billigste Nationalratswahlkampf der letzten eineinhalb Jahrzehnte. Ein Blick auf vergangene Wahlen zeigt, dass die Sieben-Millionen-Obergrenze eine Schimäre ist. Aber warum eigentlich?

THEMEN:

Teure Wahlkämpfe stoßen in Teilen der Bevölkerung reflexartig auf Ablehnung. Ausgaben für vordergründig eher wenig aussagende Wahlplakate erscheinen als sinnfällige Verschwendung „unserer Steuergelder“. Und die Qualität der öffentlichen Diskussion lässt, wie Wiens Bürgermeister und SPÖ-Chef einmal launig formuliert hat, Wahlkämpfe manchmal als „Zeiten fokussierter Unintelligenz“ wirken. Andererseits erfreuen sich aber Wahlsendungen im öffentlichrechtlichen und privaten Fernsehen ausgezeichneter Quoten und steigt erfahrungsgemäß auch das politische Interesse deutlich an. Wahlkämpfe sind notwendig, scheinen zu wirken – und sind teuer. Aber wie teuer sind sie, und müssen sie so teuer sein?

Der Hauptgrund für teure Wahlkämpfe liegt natürlich darin, dass sich die Parteien millionenschwere Wahlkampagnen leisten können (und einzelne Parteien sich nicht erlauben können, als Einzige auszuscheren und z.B. auf Großplakate und Inserate zu verzichten): die im Nationalrat vertretenen Parteien erhalten vom Bund derzeit jährlich 29,7 Millionen Euro an direkter staatlicher Parteienfinanzierung, in den Ländern insgesamt sogar mehr als 100 Millionen – jeweils aufgeteilt nach dem Erfolg bei der letzten Wahl. Finanziell haben dadurch die etablierten Parteien einen großen Startvorteil – und vor allem die großen Parteien nahezu flächendeckende Strukturen bis hinunter in kleine Gemeinden (und hauptamtliches Personal bis hinunter zur Bezirksebene).

Müssen Wahlkampagnen teuer sein?

Allerdings gibt es in Österreich Rahmenbedingungen, die durchaus auch relativ „billige“ Nationalratswahlkämpfe ermöglichen würden:

  • Zumindest die im Nationalrat vertretenen Parteien haben in Österreich ohnehin eine hohe mediale Präsenz, die Spitzenkandidaten können sowohl im ORF als auch im Privatfernsehen in der Intensivwahlkampfphase ihre Botschaften auch ungefiltert medial verbreiten und ihre Gegenspieler mit diesen konfrontieren. Seit 1994 lädt der ORF die Spitzenkandidaten der damals fünf im Nationalrat vertretenen Parteien zu Zweierkonfrontationen (und nicht mehr nur zu einer „Elefantenrunde“ plus einer Diskussion der beiden stärksten Parteien), durchaus zum Missfallen von SPÖ und ÖVP: Kanzler und Vizekanzler müssen seither auf Augenhöhe auch mit den Vertretern sogar von Kleinparteien diskutieren. Das Privatfernsehen griff diese Praxis ebenfalls auf. Pressestunden, Sommergespräche und eine intensive redaktionelle Wahlberichterstattung komplettieren diese sehr intensive Medienpräsenz, die in den meisten anderen Demokratien beispiellos ist. Parteien müssen in Österreich deshalb auch keine teuren Wahlwerbespots im Fernsehen kaufen, im ORF dürfen sie dies nicht einmal.
  • Gegenüber den frühen Nullerjahren hat sich das Kommunikationsverhalten der Bevölkerung deutlich verändert. Heute bietet vor allem Facebook relativ kostengünstig die Möglichkeit, ungefilterte und zielgruppengenaue Werbebotschaften zu verbreiten (nur bei den Generationen 60+ hapert es noch bei der Durchdringung, diese sehen dafür aber überdurchschnittlich fern).
  • Sogar im Bereich der Außenwerbung haben zumindest die etablierten Parteien Vorteile gegenüber anderen Werbetreibenden: Zwar sind Großflächenplakate für sie ein ebenso teurer Werbeträger. Die kleinen Zwei-Bogen-Plakate, welche in den Wochen vor der Wahl in Wien und vielen Gemeinden das Straßenbild prägen, werfen aber keine kommerziellen Werbeträgerkosten auf, weil die Flächen von den Gemeinden nahezu kostenlos zugeteilt werden. Die „Dreieckständer“ selbst gehören den Parteien, Kosten verursacht also nur der Druck und das Aufhängen der Plakate.

Damit bleiben von den für alle sichtbaren kommerziellen Werbeformen vor allem Großplakate und Inserate, außerdem Postwurfsendungen und direkt adressierte Briefe – und deren Zahl müsste man doch beschränken können? Die Antwort fällt differenziert aus: Ja, man könnte und sollte sie natürlich begrenzen, die Parteien müssten das nur wollen und verbindliche gesetzliche Rahmenbedingungen durchsetzen. Aber auch diese Werbemittel bilden nur einen Teil der Kampagnekosten:

Hinter der allgemein sichtbaren Werbekulisse stehen durchwegs professionelle Kampagnen, die im Idealfall auf sorgfältig geplanter thematischer Positionierung, Werbeplanung, einem stringenten Veranstaltungskalender der Spitzenpolitiker der Partei, der Mobilisierung der Parteiorganisation und freiwilliger (aber auch bezahlter) Wahlhelfer und gezielter Medienarbeit beruht. Wahlkämpfe sind mit einem monatelangen großen logistischer Aufwand verbunden, sie sind angewiesen auf hauptamtliche Mitarbeiter und externe Spezialisten (Werbeagenturen, Meinungsforscher etc.) und stellen enorme Ansprüche an das Spitzenpersonal der Parteien. Zwar gehorcht das beworbene „Produkt“ – nämlich die Kandidaten und die Politik einer Partei – weitgehend anderen Ansprüchen als kommerzielle Produktwerbung. Auf eine gut geplante Wahlkampagne kann aber nicht verzichtet werden: diese kann zwar eine für die Wählerschaft uninteressante oder unbeliebte Partei kaum zum Wahlerfolg führen, wohl aber können missglückte Kampagnen zu schweren Wahlniederlagen führen. Es leuchtet durchaus ein, dass all dies teuer ist.

Wie viel darf investiert werden?

Im letzten Jahrzehnt beteuerten ÖVP und SPÖ stets im Voraus, für den kommenden Nationalratswahlkampf „maximal sieben Millionen Euro“ eingeplant zu haben (offenbar eine Art magische Zahl, denn in den 1990er Jahren hieß es: hundert Millionen Schilling). Eine genauere Nachrechnung ergab dann im Nachhinein beispielsweise für die Nationalratswahl 2006, dass jeweils zumindest mehr als der doppelte Betrag ausgegeben wurde.

2012 wurde dieser Zielwert aber als verbindliche Obergrenze für die Wahlwerbungsausgaben in das neue Parteiengesetz geschrieben: Für die letzten 82 Tage vor der Nationalratswahl darf jede Partei nur mehr sieben Millionen Euro für Wahlwerbung ausgeben. Kandidaten dürfen zusätzlich bis zu 15.000 Euro für personalisierte Werbung, etwa für Vorzugsstimmenwahlkämpfe ausgeben, alles darüber wird in die sieben Millionen eingerechnet. Erfasst werden einerseits Kosten für Werbemittel, Wahlveranstaltungen und Agenturen, andererseits vereinfacht gesagt Ausgaben der Parteiorganisation, die über die Routineausgaben in wahlkampflosen Zeiten hinausgehen (etwa zusätzliches Personal für Wahlveranstaltungen, Infostände usw.).

Diese Begrenzung ist vernünftig, denn immer wieder haben sich Parteien in der Intensivphase des Wahlkampfs stark verschuldet. Zwar werden kleinere Plakatserien und Inserateserien in Printmedien auch schon vor diesem Stichtag geschaltet – heuer war dies nach der Designierung von Sebastian Kurz zum ÖVP-Obmann Mitte Mai und dem ÖVP-Parteitag Anfang Juli gut sichtbar. Der völlig überwiegende Teil der Ausgaben für Plakate erfolgt aber in den beiden Monaten, für Inserate in den letzten 2-3 Wochen vor der Wahl, wie regelmäßig vom Marktforschungsinstitut FOCUS penibel belegt wird. Hätte eine Partei bei dieser Wahl beispielsweise bereits von Juli bis Mitte September permanent Inserateserien in allen Tageszeitungen und Magazinen beauftragt, dann würde sie nur nutzlos Geld verbrennen.

Leider erfährt die Öffentlichkeit nicht bereits vor der Wahl, welche Partei sich voraussichtlich an die Begrenzung der Wahlwerbungskosten gehalten hat und welche nicht, obwohl die Regeltreue der Parteien durchaus ein Motiv für die Wahlentscheidung und jedenfalls einen Gegenstand kritischer Berichterstattung in der letzten Phase des Wahlkampfs bieten würde. Ob die Obergrenze eingehalten wurde, geht erst aus dem Rechenschaftsbericht der jeweiligen Partei hervor, der erst Ende September des nächsten Jahres dem Rechnungshof abzuliefern ist und von diesem erst im übernächsten Jahr publiziert wird (zuletzt wurden daher erst die Rechenschaftsberichte für 2015 veröffentlicht). Auch die Sanktionen beim Regelverstoß sind milde: für eine Überschreitung bis zu 1,75 Millionen drohen maximal 10%, darüber maximal 20% der zu viel ausgegebenen Beträge an Geldbuße.

Haben es neue Parteien besonders schwer?

Kurz gesagt: ja. Auf den ersten Blick könnte man zwar den Eindruck haben, dass es zuletzt mehrmals neue Parteien in den Nationalrat geschafft haben (1994 und 1995 das Liberale Forum, 2006 und 2008 das BZÖ, 2013 NEOS und Team Stronach). LIF, BZÖ und Team Stronach hatten aber immerhin einen Vorteil: da sie bereits – aufgrund von Abspaltungen von Abgeordneten anderer Parteien – über einen Parlamentsklub verfügten, damit bereits über eine Infrastruktur mit hauptberuflichem Personen verfügten und vor allem auch auch in allen TV-Debatten vertreten waren (bei Frank Stronach erwies sich das allerdings aufgrund seines „unkonventionellen“ Diskussionsverhaltens letztlich als Bumerang). 2013 wurde die Möglichkeit einer Klubneugründung in laufender Gesetzgebungsperiode allerdings beseitigt. NEOS mussten 2012/2013 hingegen bei Null beginnen und eine kampagnefähige Parteiorganisation völlig neu aufbauen. 2016 tritt mit der Liste Pilz ebenfalls ein Neubewerber mit realistischen Mandatsaussichten an, der über dieses Privileg nicht mehr verfügt.

Parteien, die noch nicht im Parlament vertreten sind, beziehen aber weder staatliche Parteienfinanzierung noch sind sie in den wichtigen TV-Debatten vertreten: sie müssen also durch ihre Wahlkampagne nachhaltig Aufmerksamkeit erwecken. Unter Kampagne-Fachleuten gilt ein Wahlkampfbudget von zwei Millionen Euro als Untergrenze, um nicht in der Intensivphase des Nationalratswahlkampfs völlig unterzugehen (es sei denn, ein neuer Wahlwerber hätte einen besonders hohen politischen und medialen Neuigkeitswert zu bieten, der bis zum Wahltag durchgehalten werden kann).

Abhängigkeit von Großspenden

Es ist also kein Zufall, dass die beiden 2013 neu in den Nationalrat eingezogenen Parteien in hohem Maße auf Großspender angewiesen waren, wenngleich in sehr unterschiedlichem Ausmaß: Der Milliardär Frank Stronach steckte 2012/2013 den Rekordbetrag von 31 Millionen Euro in seine Partei, Hans-Peter Haselsteiner war mit immerhin 694.741 Euro 2013 der größte Spender der Wahlplattform von NEOS und Liberalem Forum (NEOS konnten ihrerseits einen fast ebenso hohen Betrag an kleineren Spenden sammeln).

Das Team Stronach war allerdings ein Sonderfall: eine Partei, errichtet und ausschließlich finanziert von einem Milliardär, der die Politik dieser Partei auch unumschränkt bestimmen konnte. Stronach hatte zwar Mandatare anderer Parteien mit Mandatsversprechen und Mitarbeiter mit beachtlich hohen Gehälter an sich gebunden, aber völlig verabsäumt, eine tragfähige Mitglieder- und überzeugte ehrenamtliche Aktivistenbasis aufzubauen. Bei drei der vier Landtagswahlen im Frühjahr 2013 (Niederösterreich, Kärnten und Salzburg) feierte das Team Stronach zwar zunächst beachtliche Erfolge, nach seinem schwachen Abschneiden bei der Nationalratswahl litt es aber rasch an Auflösungserscheinungen.

NEOS machten mit ihrer demonstrativ offenen Spendensammelkampagne, in der im Prinzip jede Spende auf der Parteiwebsite offengelegt wurde, aus der Not eine Tugend und veranstalteten geradezu einen „Spendenwettbewerb“ unter ihren Sympathisanten – eingedenk auch der Tatsache, dass Spender (auch von kleinen Beiträgen) sichere Wähler seien. Im Frühsommer 2013 wurde dies für mehrere Wochen sogar mit dem zusätzlichen „Bonus“ versehen, dass Hans-Peter Haselsteiner versprach, die in einem bestimmten Zeitraum geleisteten Spenden zu verdoppeln (für die ÖVP-Spendenkampagne 2017 kopierte dies unlängst Stefan Pierer, allerdings mit einer dreimal so hohen Spende – 144.741 versus 436.563 Euro). In dieser Woche starteten NEOS übrigens erneut eine derartige dreiwöchige Spendensammelaktion (für die u.a. Haselsteiner, Karl Sevelda und Veronika Kickinger versprechen, die bis 17. September eingelangten Spenden zu verdoppeln). Diese Offenlegungspraxis aller Spenden ist ein deutliches Mehr gegenüber den gesetzlichen Vorgaben, denn unverzüglich offengelegt (dem Rechnungshof gemeldet) müssen nur einzelne Spenden werden, die höher als 50.000 Euro sind: Spender mit mehr als 3.500 pro Jahr müssen erst im Rechenschaftsbericht offengelegt werden, NEOS machten diesen Betrag zum Schwellwert, ab dem jedenfalls eine unverzügliche namentliche Offenlegung erfolgte (bei niedrigeren Beträgen konnten die Spendern auch gegen die namentliche Nennung auf der Website optieren). NEOS legte damit eine Messlatte an Transparenz vor, die bei der Bundespräsidentschaftswahl 2016 von Irmgard Griss und Alexander Van der Bellen und heuer auch von der Kampagne der ÖVP-Bundespartei („Liste Kurz“) übernommen wurde.

2017 tritt die Liste Pilz mit dem Anspruch an, auf Wahlplakate überhaupt zu verzichten – nolens volens. Ob das Kalkül des erfahrenen Skandalaufdeckers Pilz aufgeht, mit geschickter Medienmanagement, einem Setzen auf Social Media und nur einigen hunderttausend Euro an Budget (bisher sind Spendeneinnahmen von ca. 200.000 Euro bekannt, darunter zwei Großspenden von Kandidaten – von Alfred Noll 98.000 und Renee Schröder 20.000 Euro), wird eine der interessanteren Fragen dieser Wahl.

Wahlwerbungskosten am Beispiel der Nationalratswahl 2013

Den Normalfall bildet bei allen etablierten Parteien die überwiegende Finanzierung aus Mitteln der staatlichen Parteienförderung. ÖVP, SPÖ, FPÖ und Grüne sind nicht nur im Nationalrat, sondern auch in allen Landtagen vertreten und beziehen daher überall auch staatliche Parteienförderung, bei NEOS ist dies allerdings nur in den Ländern Wien und Vorarlberg der Fall. Da allerdings keine Parlamentspartei schuldenfrei in das Wahljahr 2017 gegangen ist, müssen neben dem Sammeln von Spenden (v.a. ÖVP und NEOS) von allen Parteien auch beträchtliche Kredite aufgenommen werden – die aber primär ein Vorgriff auf staatliche Parteienförderungen der nächsten Jahre sind.

Für heuer haben SPÖ, ÖVP und FPÖ pflichtschuldig angekündigt, sich diesmal an die gesetzliche Obergrenze zu halten; die Grünen haben ca. 4 Millionen, die NEOS 2,5 Millionen an Wahlwerbekosten veranschlagt. Misstrauen ist vor allem bei den drei großen Parteien angebracht, wie die Zahlen für die Nationalratswahl 2013 zeigen:

© Hubert Sickinger

Das Team Stronach musste für die exzessive Überschreitung der Wahlwerbungsobergrenze nachträglich eine Strafe von 567.000 Euro zahlen; es tritt 2017 ebenso wie das damals noch im Parlament vertretene BZÖ nicht mehr an. Von den etablierten Parteien gab die ÖVP bei weitem am meisten aus (nachträgliche Geldbuße für die Überschreitung: 300.000 Euro). Das liegt offenbar an der Struktur dieser Partei, da zusätzlich zur Bundes- und den Landesparteien auch die Bünde (Wirtschaftsbund, Bauernbund und ÖAAB) und einzelne Kandidaten (manchmal teure) Wahlkampfaktivitäten setzen: bei der ÖVP ist auch der innerparteiliche Wettbewerb um Mandate hoch und wird dies heuer aufgrund der internen Vorzugsstimmenregelung (mit der die von der Nationalratswahlordnung vorgegebenen Schwellwerte von 14% der Parteistimmen in den 39 Regionalwahlkreisen, 10% in den Landeswahlkreisen und 7% bei der Bundesliste für eine Vorreihung auf 7%, 5% bzw. 3,5% halbiert werden) noch stärker sein.

Die SPÖ lagerte 2013 ursprünglich die Kosten ihrer bundesweiten Großplakate an den Parlamentsklub aus (mit der Begründung, die Plakate seien Information über die parlamentarische Tätigkeit des Parlamentsklubs – was bei inhaltsleeren Sujets wie „Eine sichere Hand für Österreich“ samt Bild des Spitzenkandidaten allerdings hanebüchen war). Sie wären wohl auch nicht in der Abrechnung der Wahlwerbekosten aufgetaucht (denn dann hätten sie als Spende deklariert werden müssen, Parteien dürfen aber keine Spende von Parlamentsklubs annehmen). Nach heftiger öffentlicher Kritik übernahm die SPÖ die Bezahlung dann doch selbst. Dass die SPÖ die Wahlwerbungsobergrenze laut Rechenschaftsbericht nur knapp überschritt, überraschte allerdings wohl die meisten Werbeexperten, und manche Wahlkampfaktivitäten wurden wohl auch von Vorfeldorganisationen durchgeführt und bezahlt. In den Zahlen der FPÖ fehlen unter anderem die Ausgaben für eine bundesweite Postwurfsendung und wohl auch für zahlreiche Inserate, die (unerlaubterweise) vom Parlamentsklub übernommen wurden – damit wären die sieben Millionen ebenfalls deutlich überschritten worden. NEOS gaben hingegen auch die gesamten Personalkosten der Partei für diesen Zeitraum an – das alleinige Ziel aller Parteiaktivitäten war ja die Nationalratswahl. Rechnet man allerdings auch die Kosten des Parteiaufbaus ab Herbst 2012 bis Oktober 2013 zusammen, kommt man relativ genau zum als nötiges „Startkapital“ angesehenen Betrag von zwei Millionen.

Fazit

Eine Lehre aus 2013 lautet, dass ein kritischer Blick der Öffentlichkeit auf die Wahlkampffinanzierung dringend nötig ist. Derzeit hat die besonders kostenintensive Phase des Wahlkampfs gerade erst begonnen. Selbst wenn diesmal die Obergrenze von den großen Parteien auf dem Papier der Rechenschaftsberichte fast punktgenau eingehalten würde (was wir erst im ersten Halbjahr 2019 erfahren würden), werden die offiziellen sieben Millionen dennoch von den großen Parteien wohl deutlich überschritten werden. Die längst angelaufenen Debatten um Großspenden, Wahlkampfberater, Personenkomitees und mögliche nicht offengelegte Kostenübernahmen durch Dritte werfen aber bereits ein Schlaglicht auf die Probleme der Parteien- und Wahlkampffinanzierung. Darüber ausführlicher in den kommenden Wochen.

Zur Person:

© Christian Müller

DDr. Hubert Sickinger ist Politikwissenschaftler und Experte für Parteienfinanzierung und Korruption. Autor zahlreicher Bücher zum Thema (zuletzt "Politisches Geld. Parteienfinanzierung und öffentliche Kontrolle in Österreich"), Website: www.hubertsickinger.at