Im Auftrag des Staats

Dass NPO solche Aufgaben übernehmen, hat in Österreich eine lange Tradition, erläutert Michael Meyer, der an der Wirtschaftsuniversität (WU) Wien das Institut für Nonprofit-Management leitet. Er skizziert im News-Gespräch drei unterschiedliche wohlfahrtsstaatliche Regime. Beim liberalen Modell, etwa in den USA oder in Großbritannien zu finden, übernimmt der Staat selbst relativ wenige soziale Aufgaben. NPO sind zwar stark, finanzieren sich aber vor allem über Spenden. Demgegenüber steht das sozialdemokratische Modell, etwa in Skandinavien zu finden, wo der Staat sehr viele Leistungen beispielsweise in der Kinderbetreuung oder im Gesundheitswesen selbst ausführt. Österreich gehört wie auch Deutschland, Frankreich oder die Schweiz zu jenen Ländern, in denen der sogenannte korporatistische Wohlfahrtsstaat stark ausgeprägt ist. "Dabei zahlt der Staat relativ viel für Soziales, Bildung, Gesundheit, führt aber nur einen Teil der Leistungen durch eigene Organe aus", erklärt Meyer.

Entstanden ist dieses Modell aus der Erkenntnis auch konservativer Politiker Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts, "dass die soziale Frage irgendwie gelöst gehört, damit das Staatswesen nicht explodiert". In Deutschland schuf daher Reichskanzler Otto von Bismarck ab 1883 das Sozialversicherungssystem. In dieser Zeit entstanden auch die ersten großen sozialen Dienstleistungsorganisationen, die jeweils sehr weltanschaulich geprägt waren. In Österreich sind das etwa Einrichtungen wie die Caritas, die Diakonie und eben die Volkshilfe.

Flinker als die Bürokratie

"Dieses korporatistische System hat natürlich seine Vorzüge", betont Meyer. "Große Bürokratien sind nicht so effizient wie kleinere Organisationen. Und NPO sind ein Stück weit flexibler als der Staat. Sie können rascher auf aktuelle Bedürfnisse reagieren -hier haben die rein staatsgetriebenen Sozialstaaten Nachteile." Von NPO würden zudem auch immer wieder Innovationen ausgehen. "Man erkennt soziale Notlagen und entwickelt Projekte." Als Beispiel nennt der Experte hier Magdas Hotel, ein Social Business der Caritas Wien, in dem Menschen mit Fluchthintergrund beschäftigt, aber auch als Lehrlinge ausgebildet werden.

Die Caritas zählt in Österreich mehr als 16.000 Beschäftigte sowie 50.000 ehrenamtlich Mitarbeitende. Für die Caritas der Erzdiözese Wien, die für Wien, aber auch Wein- und Industrieviertel in Niederösterreich zuständig ist, arbeiten knapp 6.000 Beschäftigte und 12.000 Freiwillige, sagt deren Direktor Alexander Bodmann. Sie sind in den unterschiedlichsten Bereichen tätig: in der stationären und mobilen Pflege, in der Betreuung von Menschen mit Behinderungen, in der Obdachlosenversorgung, in der Betreuung Geflüchteter. Besonders bekannt sind Projekte wie die Gruft, eine Einrichtung für obdachlose Menschen, oder der Canisibus, in dem täglich bis zu 200 Liter Suppe und 40 Kilo Brot an Menschen ausgegeben werden, die sich keine warme Mahlzeit leisten können.

"Die Caritas gibt es seit über 100 Jahren und sie ist immer gemeinnützig und mildtätig gewesen", so Bodman. Während der Canisibus rein spendenfinanziert arbeitet, sind andere Bereiche -allen voran die Pflege -nur mit öffentlichen Mitteln zu bewerkstelligen. Wer stationär gepflegt wird, muss zwar 80 Prozent seiner Pension sowie einen Teil des zuerkannten Pflegegelds an die Pflegeinrichtung zahlen, die Differenz werde aber von der öffentlichen Hand abgedeckt.

Je nach Bundesland kommen hier unterschiedliche Vergütungsmodelle zur Anwendung, "üblicherweise ist es so, dass man einen Tagsatz vereinbart". Die Differenz zwischen dem Betrag, den der oder die Betreute selbst aufbringen kann und dem Tagsatz, wird dann zum Beispiel von der Stadt Wien refundiert. Die verrechneten Kosten richten sich nach dem individuellen Betreuungsaufwand: So kann ein Pflegeplatz 3.000 Euro pro Monat kosten oder aber auch 8.000 oder 9.000 Euro oder sogar noch mehr.

Privat und gewinnorientiert

Während die Caritas hier gemeinnützig operiert, also keine Gewinne machen darf, gibt es auch profitorientierte Anbieter. Der Ökonom Leonhard Plank von der Technischen Universität (TU) Wien hat sich mit Kollegen angesehen, was sich verändert, wenn kritische Infrastruktur nicht nur von NPO, sondern auch von gewerblich orientierten Anbietern übernommen wird. In Österreich wird inzwischen etwa ein Fünftel der Pflegebetten von rein kommerziellen Betreibern geführt, betont Plank. Ein Drittel dieser Pflegeplätze befinden sich in Einrichtungen von Senecura.

Dieser transnationale Konzern geriet durch die Veröffentlichung eines Skandalbuchs in die Schlagzeilen, der Imageschaden führte zu geringeren Einnahmen, die Teuerungen zu höheren Zinsen und damit auch höheren Finanzierungskosten, so der Ökonom. Das Mutterunternehmen Orpea sei daher ins Trudeln gekommen und musste jüngst vom französischen Staat gestützt werden. "Dass dann ein Staat in die Bresche springen muss, sollte nicht passieren", sagt Plank.

Das Problem habe sich zwar bisher nicht auf Senecura in Österreich durchgeschlagen, weil eben das Dach - also Orpea - stabilisiert worden sei, so Plank. Senecura-Einrichtungen würden allerdings immer wieder durch Einzelfälle, in denen Bewohner eines Heims vernachlässigt worden seien, von sich reden machen. Zuletzt wurde dieses Frühjahr ein Fall in Salzburg publik. Der Ökonom sieht daher als eine zentrale Aufgabe der öffentlichen Hand, die Rahmenbedingungen für das Betreiben solcher Infrastruktur so zu gestalten, dass es hier zu keinem Konflikt zwischen Versorgung und Finanzinvestoren komme. Als Vorbild nennt er die Wohnungsgemeinnützigkeit. "Da gibt es Prinzipien, die kontrolliert werden und die dazu führen, dass Akteure mit Gewinnerwartungen keinen Platz haben können."

Wer zahlt drauf?

Diese Gewinne würden nämlich einerseits eben auf dem Rücken der zu Betreuenden eingestreift - indem die Qualität der Pflege zu wünschen übrig lässt. Leidtragende sind potenziell aber auch die Beschäftigten. Plank verweist hier auf die teilweise Auslagerung von Rehabilitations- und Kuranstalten unter Schwarz-Blau in den 2000er-Jahren. Als konkretes Beispiel nennt er die Umwandlung des Malcherhofs, einer Reha-Einrichtung der Sozialversicherung der Selbstständigen (SVS) in Baden in ein PPP-Modell. PPP steht für Public Private Partnership. Die SVS habe angegeben, dass hier die Kosten um 20 Prozent gesenkt werden konnten.

Einer der Faktoren, der sich hier auswirkte: Statt dem zuvor angewandten Kollektivvertrag für Sozialversicherungsbedienstete kam ein Kollektivvertrag für private Krankenanstalten zum Einsatz (inzwischen gibt es hier einen eigenen Kollektivvertrag für Reha-Einrichtungen). Und dieser sah niedrigere Gehälter vor. Plank gibt hier auch zu bedenken: Reformen seien in den vergangenen Jahrzehnten immer nur unter diesem neoliberalen Aspekt des Sparpotenzials verstanden worden. Es brauche aber Reformen, die eine gute Versorgung sicherstellen.

Was der Bund warum auslagert

Thomas Prorok ist Geschäftsführer des KDZ - Zentrum für Verwaltungsforschung. Er verweist auf die vielen Ausgliederungen in den vergangenen Jahrzehnten, mittlerweile gebe es hier allein seitens des Bundes 101 Gesellschaften, darunter etwa die Asfinag, das AMS oder die Bundesmuseen. Auf der einen Seite stehe hier das Einsparungspotenzial, auf der anderen der Verlust von Know-how für den Staat, aber auch der Verlust von Kontrolle durch Rechnungshof und Parlament. Was es für den Staat attraktiv mache, im sozialen und Gesundheitsbereich NPO einzusetzen, sei, dass hier keine Ausschreibungen erfolgen müssen. "Die Finanzierung wird über Förderungen abgewickelt. Und: Das Personal scheint nicht im öffentlichen Sektor auf. Die Alternative wäre, dass das Sozialministerium neue Leute einstellen müsste - beispielsweise für den Wohnschirm. So sind das alles nur Sachkosten", so Prorok.

Knappe Löhne

Die Abwicklung über Sachkosten führt allerdings dazu, dass die beauftragten NPO sehr knapp kalkulieren müssen. Das schlägt sich dann auch in den Kollektivvertragsverhandlungen nieder, was allerdings seitens der NPO niemand so klar sagen möchte. Ein Vertreter einer NPO, der anonym bleiben möchte, formulierte es gegenüber News so: "Das NPO-Management ist extrem herausfordernd und volatil, vor allem wenn man eben von öffentlichen Geldern abhängig ist und wir uns heute nicht in so stabilen Zeiten wir vor 30 Jahren, sondern in einem massiven Umbruch befinden." Und: Hier habe man doch ein bisschen den Eindruck, der Staat gebe andernorts Ziele vor, etwa das Schließen des Gender-Pay-Gaps, aber gerade in Branchen wie Pflege oder Kinderbetreuung, in denen vor allem Frauen beschäftigt seien, gebe es dann durch dieses Finanzierungsmodell wenig Spielraum für die Arbeitgeberseite. Die NPO würden oft gerne mehr zahlen, seien aber durch die Abhängigkeit von öffentlichen Mitteln nicht in der Lage dazu.

Viele arbeiten ehrenamtlich

Laut aktueller Ausgabe des "Handbuchs der Nonprofit-Organisation" gibt es im NPO-Sektor circa 130.500 Organisationen (darunter auch viele sehr kleine) und rund 260.000 Vollzeitstellen, das sind sechs Prozent aller Erwerbstätigen in Österreich. Außerdem engagieren sich hier an die 2,3 Millionen Menschen ehrenamtlich. Die Anzahl der Beschäftigten nahm übrigens in den vergangenen zehn Jahren deutlich zu - von 203.584 im Jahr 2010 auf 260.094 im Jahr 2020. Besonders deutlich fiel der Zuwachs im Sozialwesen aus (plus 28.587 Arbeitsverhältnisse). Alexander Bodmann von der Caritas betont, man habe hier auf NPO-Arbeitgeberseite schon auch immer die Interessen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Blick, die, das betont er auch, zudem gerade im Bereich Pflege oft eine hohe Zufriedenheit mit dem Beruf zeigen. Er kritisiert allerdings Reibungsverluste durch viel zu viel Bürokratie - Stichwort: Dokumentation. Und es brauche eine umfassende Pflegereform, denn es werde aufgrund der Bevölkerungsentwicklung mehr Pflegeangebote brauchen. Und da stelle sich die Frage der Finanzierung, nicht zuletzt der 24-Stunden-Betreuung, für die es auch dienstrechtlich eine neue Aufstellung brauche. Derzeit arbeiten hier vorrangig Betreuerinnen aus dem Ausland auf Werkvertragsbasis, Ziel müssten Angestelltenverhältnisse sein.

"Keine goldene Nase verdienen"

Tanja Wehsely von der Volkshilfe räumt ein, dass es hier zwischen öffentlichem Auftrag und Beschäftigung durch NPO schon zu einem Spannungsfeld kommt. "In der sozialen Arbeit geht es darum, Menschen zu stabilisieren. Und dafür braucht es Menschen, die selbst stabil sind. Es geht nicht darum, sich in so einem Beruf eine goldene Nase zu verdienen. Und ich bin die größte Fürsprecherin, dass Steuergelder effektiv und effizient eingesetzt werden müssen. Es gibt auch in sozialen Unternehmen keine Verschwendung, aber bei uns arbeiten Profis. Und sie machen diese Arbeit auch, weil sie damit ihr Geld verdienen. Ich warne davor, dass manche der öffentlichen Auftraggeber meinen, die Menschen in sozialen Berufen machen das eh gerne und deshalb ist die Hälfte gratis."

Im Sozialministerium will man von so einer Haltung nichts hören. Im jeweils abgeschlossenen Förderungsvertrag seien die Rechte und Pflichten der Fördernehmer klar geregelt. Damit solle unter anderem auch sichergestellt werden, "dass durch den Bund zur Verfügung gestellten Mittel förderungswürdig eingesetzt werden und eine gerechte Bezahlung der mitwirkenden Personen ermöglicht wird", wird in den News übermittelten Antworten betont.

Dass es nun den Wohnschirm gibt, wertet Wehsely jedenfalls als großen Erfolg. "Das ist ein Best Practice, wo es NPO gelungen ist, Lobbying zu betreiben." Einrichtungen wie die Volkshilfe seien "Seismografen der Gesellschaft", so Wehsely. "Wir als soziale Hilfsorganisation haben unser Ohr sehr nahe bei den Menschen, die mit Armut konfrontiert sind. Oftmals gilt es, unterschiedliche Hilfsangebote zu kombinieren und jemanden auch länger auf dem Weg aus der Armut zu begleiten."

Gemeinsam mit Mietervereinigung und Arbeiterkammer habe man sich daher in der Covid-Krise für unbürokratische Hilfe bei Mietrückständen stark gemacht, mit der Energie- und Teuerungskrise sei das Problem mit den stark gestiegenen Strom- und Heizungskosten dazugekommen. Seitens des Sozialministeriums wird betont, "diese Formen der Zusammenarbeit tragen dazu bei, dass ein im öffentlichen Interesse gelegenes Handeln ermöglicht wird und so sehr rasch auch auf bestimmte Bedürfnisse der Zivilgesellschaft und auf neue Herausforderungen reagiert werden kann". Kooperiert werde sowohl durch Förderungen als auch im Rahmen von Beauftragungen eben von Vereinen, NGO, NPO und Betrieben der Sozialwirtschaft.

Laut Sozialministerium wurden seit März 2022 mehr als 3.600 Haushalte mit insgesamt 13 Millionen Euro im Bereich der Mietrückstände unterstützt sowie seit Jänner 2023 fast 2.900 Haushalte mit über 5,5 Millionen Euro im Bereich Energiekosten. Die Zusammenarbeit mit dem Ministerium laufe hier gut, so Wehsely, "wir sind gemeinsam darum bemüht, möglichst vielen betroffenen Menschen zeitnahe zu helfen." Was sie hier allerdings kritisch anmerkt: Die aktuelle Situation galoppiere der guten Lösung davon. Es brauche nicht nur Unterstützung, sondern Strategien, dass die Wohnkosten nicht immer weiter ansteigen, wie etwa eine rasche Mietpreisbremse.

Abhängigkeit vs. Kritik

Auch hier gibt es übrigens ein Spannungsfeld. Wie offen kann eine NPO, die sich über öffentliche Mittel finanziert, Kritik an der öffentlichen Hand üben? In der Praxis gelinge das erstaunlich gut, meint dazu Meyer. Bodmann betont, es gebe ja hier nicht nur die Medienöffentlichkeit, sondern auch das direkte Gespräch mit der Politik, wo sich das eine oder andere gut anmerken lasse. Allerdings: Unter Türkis- Blau kam es umgekehrt auch zu einem rüden Ton mancher Regierungsmitglieder gegenüber den NPO, obwohl diese doch viele Aufgaben der öffentlichen Hand übernehmen. Bodmann nennt hier den früheren FPÖ-Innenminister Herbert Kickl und den Vorwurf der "Asylindustrie". Dabei, so der Caritas-Direktor, sei gerade die Versorgung von Geflüchteten seitens der öffentlichen Hand ein chronisch unterdotierter Bereich.

Dieser Beitrag ist ursprünglich in der News-Printausgabe Nr. 21/2023 erschienen.